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第21回 社会保障審議会「生活困窮者自立支援及び生活保護部会」(資料) [2022年11月03日(Thu)]
第21回 社会保障審議会「生活困窮者自立支援及び生活保護部会」(資料)(令和4年10月5日)
≪議事≫(1)被保護者健康管理支援事業・医療扶助 (2)生活困窮者自立支援制度と生活保護制度の連携のあり方 (3)生活困窮者自立支援制度と関連施策の連携のあり方等について
https://www.mhlw.go.jp/stf/newpage_28565.html
◎資料2 生活困窮者自立支援制度と生活保護制度の連携のあり方につ いて
○生活困窮者自立支援制度と生活保護制度の連携のあり方について@A
【現状と課題】(背景)
→生活困窮者自立支援制度は、生活保護に到る前の第2のセーフティネットとして制度化され、両制度は、目的や対象者、事務の性質が異なる法体系となっており、各制度ごとに支援の実施体制が構築されている。 生活保護制度⇒最低生活保障としての保護費の支給と、自立の助長に即した相談援助・自立支援を一体的に実施するため、福祉事務所のケースワーカーが、被保護者が必要とする各種支援の利用に向けたコーディネーターとしての役割を担っている一方、生活困窮者自立支援制度⇒制度の理念に基づく生活困窮者の支援に関する同様の機能は、自立相談支援機関が担っている。 一方で、両制度による支援⇒自立の概念や本人の自立に向けた支援といった共通の基盤を有している。自立に 向けた生活全般の支援事業⇒就労準備支援や家計改善支援、地域居住支援について概ね同様の支援事業が用意されている ほか、子どもの学習・生活支援事業は制度発足当初から両制度の対象世帯の子どもを対象としている。 本人への切れ目のない一体的な支援を行う観点から、両制度を連続的に機能させていくための連携がより実効的なものとなるよう、 平成30年改正法で、両法に条文を新設し、元々通知で示されていた両制度の連携に関する基本的な考え方を、法律上も明確化した。
(連携の現状と課題)→自立相談支援機関と福祉事務所との間⇒日常的な意見・情報交換等の連携は着実に進んでいる。要保護者となるおそれが高い者⇒困窮制度から生活保護につないだ件数は年間約15,000件にのぼるほか、生活保護を廃止後に困窮制度へ移行したケースがある自治体は約33%、当該一自治体あたりの年間平均ケース数は4.7件であった。 連携強化に必要な取組⇒「両制度の担当者の相互の制度理解の深化」「個別支援ケースの共有」「顔の見える関係の構築」を挙げる自治体が多く、次いで就労準備支援及び家計改善支援の両事業の一体的実施が挙げられている。ただし、生活困窮者向け事業と被保護者向け事業の両方の事業を実施している自治体⇒大半が事業を一体的に実施。 両制度の連携上の課題⇒例えば、生活困窮者就労準備支援事業等を利用する者が生活保護制度に移行したものの、被保護者向けの事業の実施主体が異なる場合があり、連続的な支援が困難となることもある。また、小規模自治体等⇒生活困窮者と被保護者を合わせれば一定の支援ニーズがあるにもかかわらず、事業が分立することにより、支援対象者が少ないことを理由に事業が実施されないなど、支援に関する地域の社会資源が有効に活用されないおそれもある。   
自立相談支援機関の支援を受ける者が生活保護制度に移行した場合、支援者が自立相談支援機関の担当者からケースワーカー に変更となるため、うまく支援がつながらず、支援の円滑な引継ぎに支障が生じる場合がある。
【考え方】
→生活困窮者自立支援制度と生活保護制度との間で、両制度それぞれの蓄積や強みを踏まえた区分を認めつつも、自立に向けた支援や つながりが途切れることがないよう、両制度の一体的な支援・連携強化(いわゆる「重なり合う支援」)をできる限り進めていく必要。例えば、より多くの者が支援を受けられるようにするとともに、制度をまたいだ支援の継続性・一貫性の確保や、支援に関する地域の社会資源の有効な活用の観点から、就労準備支援事業、家計改善支援事業、地域居住支援事業⇒より一層の連携を検討する必要がある。その際、両制度の一体的な支援・連携強化を図った後も、生活保護のケースワーク業務の公的責任に基づくケースワーカーによる各種支援の利用に向けたコーディネートや、生活困窮者自立支援制度の理念に基づく支援が引き続き実施されるよう留意する必要。また、制度をまたいで支援が行われる場合でも、支援が途切れることなく、支援担当者同士で円滑な引継ぎが行われるようにする必要。加えて、両制度の一体的な支援・連携強化を図るには、本人の「自立」を支援するという共通の理念の下、両制度の関係者同士で顔の見える関係を構築し、相互理解を深めた上で支援が実施されることが重要。
【論点】
→より多くの者が支援を受けられるようにするとともに、制度をまたいだ支援の継続性・一貫性の確保や、支援に関する地域の社会資 源の有効な活用の観点から、被保護者向けの就労準備支援事業、家計改善支援事業、地域移行に向けた居住支援事業について、任意 事業として法定化するとともに、これらの事業の実施に代えて、生活困窮者向けの就労準備支援事業、家計改善支援事業、地域居住 支援事業の中で被保護者も支援できるようにすることについてどう考えるか。 生活困窮者向けの事業の中で被保護者を支援する場合⇒被保護者に対する自立支援は引き続き福祉事務所が中核的役割を担うことを踏まえ、福祉事務所による関与を担保する必要があるのではないか。制度をまたいで支援が行われる場合でも、支援が途切れることなく、支援担当者同士で円滑な引継ぎが着実に実施されるようにする ための方策についてどう考えるか。また、事業の委託先を含めた両制度の関係者同士で相互理解を深める研修等により組織的な連携 を図ることについてどう考えるか。

○支援に関する会議体同士の関係について→多様で複雑な課題を抱える被保護者に対し、関係機関同士で連携しながら援助を行えるようにする観点から、福祉事務所と関係機関との間で支援の調整や情報共有を行うための新たな会議体を設置できるようにすることを検討。 被保護者の課題の全体像を把握した上で、各種支援の利用に向けたコーディネートを行うための中心的役割は、ケースワーカーが担う。このため、新たな会議体は、生活困窮者自立支援制度上の支援会議とは別に、生活保護独自の制度として設ける必要があるのではないか。 一方で、重層的支援体制整備事業(重層事業)は、被保護者を含む地域住民の支援ニーズに広く対応するための事業であることを踏まえると、新たな会議体を設置する代わりに、重層事業の支援会議を活用することは可能と考えられる。ただしその際には、コーディネー ターとしてのケースワーカーが議論を主導することができるよう留意する必要があるのではないか。

○(参考)生活保護制度以外における支援に関する会議体について→5分野の「制度・事業」について「会議名」「法令根拠」「設置義務」「関係機関を含む構成団体」「守秘義務」「資料・情報等の提供」「本人同意」の説明あり。

≪参 考 資 料≫
○生活困窮者自立支援法と生活保護法の関係
→生活困窮者自立支援法は、生活保護に至る前の第2のセーフティネットとして制度化され、目的・対象者の規定 ぶりや事務の性質が異なる法体系となっている。
○生活困窮者自立支援制度と生活保護制度の自立の概念の共通性→日常生活自立・社会生活自立・ 経済的自立にあり。
○対象者別の事業の関係→本人が必要とする支援の内容を起点に、自立に向けた生活全般の支援等について、生活困窮者を対象とするもの と被保護者を対象とするものを整理すると、⇒「自立に向けた生活全般の支援等」を「生活困窮者を対象とするもの」「被保護者を対象とするもの」について比較。
○生活困窮者自立支援制度と生活保護制度の連携について(通知概要)→「@Aの類型」を 」「連携の対象者」「 情報共有の方法」で説明。(フォローアップ)(同行支援)も参照。
○生活保護制度から生活困窮者自立支援制度に移行するケース→令和2年度中に、生活保護を廃止したケースから困窮制度へ移行されたケースがある自治体は約33%、平均のケース数は4.7件。移行にあたっての課題⇒特に課題はないと回答した自治体が4割近くある一方、約19% の自治体が「移行後の本人との関係性の構築が難しい」という課題を挙げた。
○連携強化に向けた取組や両制度の共通点・相違点(両部局へのアンケート)→連携強化に必要な取組⇒「両制度の担当者の相互の制度理解の深化」、「個別支援ケースの共有」、 「顔の見える関係の構築」の順に多かった。次いで、「就労準備支援事業の一体的実施」と「家計改善支援事業の 一体的実施」についても4割近い回答があった。 困窮制度による支援と保護の実施は、自立に向けた支援であるという点で共通する一方、金銭給付の有無や、指導指示等の強制力の有無、就労意欲、支援期間、支援体制等の面で相違がある。
○就労準備支援事業及び家計改善支援事業の実施状況について→就労準備支援事業と家計改善支援事業については、全自治体ベースで見れば未実施自治体が約1/3を占めるもの の、両事業を実施している自治体では、大半の自治体で事業を一体的に実施。 実施形態について、被保護者向け事業を直営で実施している自治体も存在。
○生活困窮者自立支援制度及び生活保護制度の連携上の課題(例)↓
課題@ 就労準備支援事業等による連続的な支援
→生活困窮者就労準備支援事業等を利用する者が生活保護制度に移行したものの、被保護者向けの事業の実施主体が異なる 場合があり、連続的な支援が困難となることもある。
課題A 自立相談支援機関の担当者からケースワーカーへの円滑な引継ぎ ○ 自立相談支援機関の支援を受ける者が生活保護制度に移行した場合、支援者が自立相談支援機関の担当者からケースワー カーに変更となるため、うまく支援がつながらず、支援の円滑な引継ぎに支障が生じる場合がある。

○生活困窮者自立支援制度と生活保護制度との連携体制の構築について→「福井県 坂井市(1〜3まで参照。)」「その他の事例・効果(【千葉県富里市】【大阪府守口市】あり。)」


◎資料3 生活困窮者自立支援制度と関連施策の連携のあり方等につい て
○生活困窮者自立支援制度と関連施策の連携のあり方等について
【現状と課題】
→「包括的かつ早期の支援」⇒自立相談支援事業を中核として、様々な他制度と連携することで、生活困窮者本人の状態像に応じ たきめ細かい支援を実施してきたが、コロナ禍で相談者の抱える課題がより一層複雑化・複合化するとともに、個人事業主やフリーランス、外国人、若年層等の新たな相談者層が顕在化。 平成29年の社会福祉法改正により、こうした困窮制度の考え方と他の福祉分野や政策領域の考え方を合わせた「地域共生社会」が共通理念化され、また、令和2年の同法改正により、この理念を実現するための一つの施策として「重層的支援体制整備事業」が創設。この他にも、近年、「就職氷河期世代」「孤独・孤立」「ヤングケアラー」といった、特定の属性・状況に着目した重点的な支援策が取りまとめられてきた。 「生活困窮者支援を通じた地域づくり」⇒法施行以来、生活困窮者が地域で孤立することなく、「支える」側に立つこともできるよう、各地で実践が図られてきた。自治体の中には、生活困窮者の就労・就労体験先の開拓を通じ、人手不足といった地域課題の解決や 地域の活性化に向けた取組等を実施している例も見られている。国としても、生活困窮者等と地域のつながりを確保することを目的として、令和4年度より「生活困窮者支援等のための地域づくり事業」を実施。
【考え方】→生活困窮者自立支援制度における、多様で複合的な生活困窮者の課題について広く受け止める包括的な支援の実践は、地域共生社会の実現や重層事業の重要な基盤となり得るもの、これらの取組とより一層の連携を進めていくことが必要。また、コロナ禍で顕在化した新 たな相談者層に対応するため、これまで連携してきた他制度以外の制度とも連携を進めるとともに、特定の属性・状況に着目した近年の支援策⇒自立相談支援機関等が各種支援策の状況をリアルタイムで把握し、それぞれの関係機関等にも困窮制度を周知することで、 相互の支援や適切なつなぎに活用していくことが重要。 あわせて、地域共生社会の実現に向けては、属性・世代にとらわれない、他分野の支援機関や地域住民等との協働をさらに進めた地域づくりが重要。生活困窮者支援の観点⇒生活困窮者の地域における居場所づくりや社会参加を支援していくことが必要。
【論点】→生活困窮者の抱える課題の多様化・複雑化・複合化に対して、より効果的な支援を行うために、地域共生社会を実現する地域づくりに資する取組を推進するなど、関連施策との連携を強化することが必要ではないか。

≪参 考 資 料≫
○生活困窮者自立支援制度の理念と課題
○生活困窮者自立支援制度における他制度との連携について→生活困窮者自立支援制度においては、自立相談支援事業を中核に、他制度と連携しつつ、本人の状態像に応じたきめ細かい支援を実施 することが重要である。また、支援を必要とする方に確実に支援を届けるというアウトリーチの観点から、関係機関が生活困窮の端緒と なる事象を把握した場合には、自立相談支援事業等の利用勧奨を行うことが必要。さらに、地域資源の開発に当たっても、他制度のネットワークや他機関と連携することが重要である。
○地域共生社会とは→制度・分野ごとの『縦割り』や「支え手」「受け手」という関係を超えて、地域住民や地域の多様な主 体が『我が事』として参画し、人と人、人と資源が世代や分野を超えて『丸ごと』つながることで、住 民一人ひとりの暮らしと生きがい、地域をともに創っていく社会。
○重層的支援体制整備事業(社会福祉法第106条の4)の概要→地域住民が抱える課題が複雑化・複合化(※)する中、従来の支援体制では課題がある。⇒属性別の支援体制→複合課題や狭間のニーズへの対応が困難。 属性を超えた相談窓口の設置等の動きがあるが、各制度の国庫補助金等の目的外流用を避けるための経費按分に係る事務負担が大きい。このため、属性を問わない包括的な支援体制の構築を、市町村が、創意工夫をもって円滑に実施できる仕組みとすることが必要。
・社会福祉法に基づく新たな事業(「重層的支援体制整備事業」社会福祉法第106条の4)の創設  参照。

○生活困窮者支援等のための地域づくり事業(令和4年度予算 594億円の内数(新規))
【要旨】
→「血縁、地縁、社縁」という日本の社会保障制度の基礎となってきた「共同体」機能の脆弱化と、人口減少に伴う地域社会の担い手不 足が加速化する中で、支援の「支え手」「受け手」という関係を超えて、地域のあらゆる住民が役割を持ち、支え合いながら自分らし く活躍できる地域コミュニティを育成していくことが、地域共生社会の目指す姿。 また、コロナ禍⇒孤独・孤立問題がより深刻化・顕在化している中で、地域における「絆」や支え合いの重要性が再認識さ れている。これを踏まえ、身近な地域において、地域住民による共助の取組の活性化を図り、課題を抱える者の早期発見、気軽に安心して通える 居場所の確保、課題を複合化・複雑化させない予防的対処、地域資源を最大限活用した連携の仕組みづくりなどに資するよう、新たに、生活困窮者や望まない孤独・孤立に悩む者と地域とのつながりを適切に確保するための「生活困窮者支援等のための地域づくり事 業」を創設する。⇒【事業内容】【実施主体】【事業イメージ】  参照。

次回も続き「資料4 委員提出資料」からです。

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