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子どもの権利擁護に関するワーキングチーム(第9回)資料 [2021年04月20日(Tue)]
子どもの権利擁護に関するワーキングチーム(第9回)資料(令和3年3月29日)
≪議事≫ とりまとめ(案)について
https://www.mhlw.go.jp/stf/newpage_17720.html
◎資料1 とりまとめ(素案)
◯子どもの権利擁護に関するワーキングチーム とりまとめ(素案)↓
はじめに→
社会の流れの変化、虐待関係の増加、このような状況に対して、これまでも累次の制度改正等が行われてきたが、 近年、子どもへの支援のあり方を考えるうえで、子どもの権利擁護の重要性が 改めて指摘されている。
令和元年6月に成立した「児童虐待防止対策の強化を図るための児童福祉法等の一部を改正する法律」(「令和元年改正法」) 附則第7条第4項において、子どもの意見を聴く機会の確保、意見表明支援の 仕組みの構築、権利擁護の仕組み等が改めて検討事項とされた。
 「子どもの権利擁護に関するワーキングチーム」が設置され、令和元年 12 月から●回にわたり議論。ワーキングチームでは、社会的養護の当事者や、子どもの権利擁護に関して先駆的に取り組んでいる民間機関・自治体等の関係者からのヒアリングも実施しながら、子どもの意見表明権の保障のあり方、権利擁護の枠組み・機関のあり方等 を検討し、目指すべき方向性を整理。 今後、とりまとめに沿って、制度的な対応も含め、国において速やかに必要な措置 を講じるべきである。

1.基本的な考え方→児童の権利に関する条約を基礎として、子ども家庭福 祉分野の制度全体に通ずる理念として明確に位置付け、明らかにされたのであり、在宅で暮らす 子どもも含めて広く子どもの権利擁護に関する各種の施策を推進していくうえ で、常に基本とされなければならない。
2.子どもの意見表明権の保障→子どもの最善の利益を優先して考慮した福祉の保 障を実現するには、子どもが意見を表明する機会が確保され、周囲の関係者 が意見を聴き、適切に考慮・反映する環境が整えられることが前提。特に、大人に対して根強い不信感をもっている被虐待経験のある子ども、 社会的養護のもとで生活している子どもにおいては、対面で意見を表明する場 面になると、緊張したり、精神的に混乱したり、無口になったりと、意見表明が 困難になる場合がある。また障害児や乳幼児など、言語による意思表示が難 しい子どももいる。したがって、そのような子どもの状態について理解ある者が 意見表明を支援する仕組みもあわせて構築することが必要である。
本来、意見表明、意見表明の支援、政策決定プロセスへの参画といったことは全ての子どもを対象に考えていく必要があるが、まずは、児童福祉分 野、特に社会的養護の対象である子どもを念頭に、それらの仕組みを検討していくこととする。
(1)個別のケースにおける意見表明
@措置・一時保護の決定の場面
【措置】
→「援助を行う場合には、子どもや保護者等に、その理由、方法等について十分説明し、子どもや保護者等の意見を聴き、基本的には合意の上で行う。」と定められており、令和2年度に厚生労働省が全 国の児童相談所に対して実施した「実態把握調査」によれば、措置の決定に際して意向等聴取の手続を設けている児童相談所は全体の 82%、意向等を考慮・反映する手続を設けている児童相談所は全体の59%と なっている。 こうした対応が必要なことを法令で明らかにするため、児童福祉法上、都道府県が 里親委託・施設入所の措置を採る場合には、子どもの年齢等を踏まえつつ、 適切な方法によりあらかじめ子どもの意見を聴取しなければならないことを規定するべき。また、これらの措置の停止、解除及び他の措置への変更を 行う場合や、措置の期間を更新する場合についても、同様に子どもに与える影 響は大きいものであり、あらかじめ意見を聴取しなければならないことを規定するべきである。
【一時保護】→子どもにとっては親と引き離される経験であり、権利制約を伴うものであることから、子どもの意見を聴くことが重要であることは措置と同様である。他方で、子どもの安全を迅速に確保するために行われる一時保護については、全てのケースで決定に先立って意見聴取の機会を確保することは難 しいと考えられる。一時保護に関しては、その決定に際して子どもの意見を聴くことを原則としつつも、緊急保護などあらかじめ意見を聴くことが難しい場合には、 事後速やかに意見を聴くこととすべき。その際、一時保護ガイドラインに 定められている説明の内容を徹底するとともに、3.で述べる権利擁護の 枠組みを活用して子ども本人が権利擁護機関に申し立てることができる旨を説明するなどして、決定に不満がある子どもが事後に意見表明する機会を確保するべきである。
【児童相談所等における職員の専門性の向上】→子どもの意見聴取が形骸化せずに実効性のある運用がなされるためには、児童相 談所や一時保護所の職員が子どもの意見表明権に対する理解を深めることが不可欠。現在、児童福祉司の任用前講習では子どもの権利について 科目を設けているなど一定の対応が図られているが、上記の法整備が行われた際には、その趣旨等が適切に理解されるよう、研修カリキュラムに盛り込む べきである。 なお、措置や一時保護はあくまでも子どもの最善の利益を優先して考慮したうえで決定すべきものであり、時には子どもの表明した意見と最善の利益に乖離が生じることもある。そのような場合に、子どもの意見だけを鵜呑みにして対応し、その結果の責任を子どもに転嫁するようなことはあってはならない。児童 相談所等の職員は、子どもの意に反する意思決定を行う場合、その決定が子 どもの最善の利益を守るためには必要であることを丁寧に説明すべきであり、 そうした考え方について研修等を通じて徹底することが必要である。

A自立支援計画の策定の場面→子ども本人の自立に向けた短期・長期の目標を設定し、施設としての支援方針を定 めるもの、当面の施設での生活や、退所後の生活、進路、家族との関係 等を考えるきっかけとなるものである。このような計画の性質上、子どもの意見 を十分に聴いたうえで策定することが求められるが、現行制度ではこのことが 明確になっていない。 このため、自立支援計画は子どもの意見を聴いたうえで策定しなければなら ないことを運営基準などの法令に定めるべきである。子どもの意見を聴く具体 的な手法としては、担当ケアワーカー等の職員が開催する計画策定会議に子 ども本人が参加するなどが考えられ、施設の運営指針等に位置付けて対応を 促していくべきである。

B日常生活の場面→措置や一時保護をされた後も、里親家庭・施設や一時保護所での生活の中 で虐待などを受けた場合はもちろん、子どもが不満等を持った場合も想定し、 支援等に関して子どもが意見を表明する機会を常に確保しておく必要がある。 既に施設や一時保護所においては、意見箱の設置、意見や相談を受け付けるための窓口の設置や第三者委員の設置など、生活上の問題について子ども の意見を受け止めるための多様なルートが設けられている。特に児童福祉施 設は、運営基準により、入所している子ども又はその保護者等からの苦情に 迅速かつ適切に対応するために、苦情を受け付けるための窓口を設置する等 の必要な措置を講じることが義務づけられている。 他方で、例えば一時保護所→子どもからの苦情や意見を把握するための取組を調査したところ「日頃から子どもとのラポール形成に取り組んで いる」との回答が最も多くを占めており、実態として形式的な意見聴取にとどまっているのではないかとの指摘も。 施設や一時保護所→これら子どもの意見を聴取するための措置 を引き続き講じるとともに、形骸化しないよう、職員は研修等を通じて、子ども の意見を聴く上での基礎的な態度等を身に付けていくべき。あわせて、 施設や一時保護所の第三者評価を通じて、こうした措置の実効性を担保して いくべき。 さらに、実態把握調査→児童相談所は子どもの意向聴取に関して「聴取側の体制が不足している」、「児童相談所や施設職員が聴き取ると中立的な立場でない」等の課題を感じており、このことも踏まえ、施設・里親家庭や 一時保護所における生活上の問題に関しても、Cで後述する意見表明支援を担う者(「意見表明支援員」)の関与を促進していくべきである。

C意見表明支援
【自治体の役割】
→子どもは単独では意見を形成して外部に表明することが難しい場合もあり、意見表明の機会を確保しても、適切な意見表明支援が伴わなければ仕組み が有効に機能しないケースが生じ得る。このため、意見表明支援員の活動が それらの機会に関与し、子どもの意見を代弁することで、子どもの意見が適切 に関係機関に届けられるような仕組みを整備する必要がある。 子どもの意見表明は措置や一時保護の決定、自立支援計画 の策定、施設等における日常生活上の問題といった、社会的養護全般の様々 な場面で想定されるものである。したがって、意見表明支援が行われるための 環境整備→社会的養護施策を立案・実施する主体である都道府県 等の役割として位置付ける必要がある。具体的には、児童福祉法上、都道府県等は、子どもの権利擁護の環境整備に努めなければならない旨を規定するべきで、現在、国の「子どもの権利擁護に係る実証モデル事業」により、都道府 県等が子どもの意見表明を受け止める体制を構築する事業費に一定の予算 措置がされており、意見表明支援員の養成に要する経費や活動に要する経費 も対象になっている。こうした事業を拡充して、各自治体の主体的な取組が進展することは重要であり、国はその一層の推進に努めるべきである。
【意見表明支援員の配置】→既に各地で実施されている意見表明支援の先行事例を見ると、民間の弁護 士や NPO 法人が養成した市民が活動している例もあれば、児童相談所に勤 務する弁護士が一時保護所を訪問し、そこで生活する子どもの意見を聴き取った上で、支援等の改善につなげているといった例もある。 意見表明支援員は、行政機関や児童福祉施設に対して子どもの意見を代弁し、時にはそれらの機関が行う決定や子どもの支援等について見直しや改善を働きかける役割を担うものであることから、それらの機関からの一定の独立性が求められる。 このため、意見表明支援の実施は児童相談所等とは別の機関が担うことを 基本とすべきであり、地域の弁護士会や福祉専門職団体などの児童福祉に関わる職能団体、NPO 法人、社会的養護の当事者団体など、適切な機関に都道 府県等が委託する、あるいは補助をするなどの方法を採るべきである。 なお、地域によっては意見表明支援を担う地域資源が開発されていないなど、 直ちに民間機関の活用が難しい場合も想定される。このため、民間機関の活 用を基本としつつも、都道府県等の実情に応じた担い手の確保が可能となる よう、柔軟な制度設計とする必要がある。 【意見表明支援員の活動】 意見表明支援員の活動内容は、主に@〜Bで述べた子どもの意見表明の 機会において、子ども本人や関係機関からの要請に応じて、又は定期的に子 どもを訪問し、子どもの考えや思いを傾聴したうえで、関係機関への伝え方を 一緒に考えたり、必要に応じて代わりに伝えたりすることが基本である。加えて、 支援の具体的な方針等について、子どもに寄り添って児童相談所や施設に働 きかけ、子どもの意見との調整を図ることもある。 例えば、里親委託・施設入所の措置を決定、停止、解除又は変更する場面で は、児童相談所における援助方針会議等の決定の場において、あるいはその 場に先立って、子どもの意見を児童相談所に伝え、意見が適切に考慮される ように働きかけるといった対応が考えられる。 また、施設入所の措置が採られた子どもの自立支援計画を策定する際には、 Aで述べた計画策定プロセスにおける子どもの意見聴取の機会に意見表明 支援員も同席して支援するといった対応が考えられる。 さらに、里親家庭、施設や一時保護所で暮らしている子どもに対しては、定期 的に訪問して生活における悩みや不満などを傾聴し、必要に応じて里親や施 設職員等と協議し、支援の改善を促すといった対応が考えられる。 これらに加え、3.で後述する子どもの権利擁護機関が整備された場合には、 権利侵害に係る子どもからの申立てプロセスにおいて、意見表明支援員が子 どもの主張を代弁していくことが考えられる。 こうした活動は学齢期の子どもはもとより、自ら意見を表明することが難しい 障害児や乳幼児にとっても必要なものであり、年齢等で一律に対象を区切ることは適当でないことに留意が必要である。 このように、意見表明支援員の活動には多様な場面が考えられるが、現時 点では実践例が乏しく、取組の効果検証も不十分な状況である。このため、まずは実証モデル事業により様々な事例を蓄積させながら、それぞれの場面に 応じた効果的な活動手法等を示していくことが必要である。 また、こういった活動が有効に機能するには、子どもへの説明と子どもからの アクセスの確保が不可欠である。児童相談所職員は、措置等の決定をする際などの様々な機会を捉えて、子どもに対して意見表明支援の趣旨や利用方法 等を説明するべきである。また、里親、施設職員、一時保護所職員といった子 どもの生活場面で関わる関係者も、意見表明支援について説明し、必要な場 合に子どもが利用できるよう促していくべきである。
【意見表明支援員の資質】→意見表明支援員は子どもと信頼関係を築き、行政機関や里親・施設からは 独立した立場から子どもの意見を代弁する役割を担うものであり、一定の専門 性が必要である。既にアドボカシーについて先駆的に活動している団体では、 弁護士等の専門職、社会的養護の経験者、NPO 法人等が実施する研修を修 了した市民など、多様な主体が意見表明支援に携わっているが、子どもの意 見表明支援について求められる専門性に鑑みれば、適切な支援を行うために は一定の研修を修了することが必要である。 このため、意見表明支援員として活動するには、都道府県等が定める養成 研修を修了することとし、当該研修カリキュラムにおいて、子どもの権利擁護や 意見表明支援に関する基本的な考え方、実践のノウハウなどを学べるように するべきである。 具体的な研修カリキュラムについては、全ての自治体で一定水準が担保されるよう、既に取り組まれている民間のプロジェクトや自治体のモデル事業にお ける養成研修の内容も参考にしながら、国において標準的な内容をガイドライ ン等で定めるべきである。 また、年齢や障害があることにより意思表示が難しい子どももいるが、そのような子どもの思いを酌み取り、関係機関に対して代弁する機能も求められてい る。研修等を通じて、そのためのスキルを持つ人材を養成していくことも必要で ある。 なお、上記@(措置等の決定)の場面や、3.で後述する権利擁護機関に子 どもから救済を申し立てる場面においては、児童福祉法等の定める制度に関 する知識が必要となり、そうした知識を前提とする行政機関とのやりとりが発生 するケースも多いと考えられることから、ソーシャルワークや司法に関する資質 を備えた専門職等が意見表明支援を行うことが望ましいと考えられる。他方で、 上記B(日常生活)の場面においては、過去に類似の経験を持つ社会的養護 経験者が有力な担い手として考えられるほか、研修を修了した市民の参画を促進するなど、より幅広い担い手を量的に確保していくことが重要になると考えられる。都道府県等は、意見表明支援が必要な場面の多様性を踏まえ、ケ ースに応じて最適な支援者が派遣されるよう、多様な担い手の確保に努めるべきである。
【その他】→このほか、意見表明支援の活動が適切に展開されるためには、民間機関に おける個人情報の取り扱い、記録の作成・保管など、運用上の様々な課題が 想定される。このため、これまでに実施してきた調査研究や実証モデル事業の 成果も踏まえて、実務上の留意点等を整理して通知等で示していくことが必要。 また、児童相談所、里親、施設などの関係機関・関係者→子どもと真摯に向き合っているからこそ生じる子どもに対するマイナスの影響への心配、あるいは意見表明支援活動への理解の乏しさや新たな業務が生じること への負担感などから、このような仕組みの導入に対する不安や抵抗感を感じ ていることも少なくない。関係機関・関係者にその意義や内容について十分に 理解してもらうことが極めて重要であり、都道府県等は、研修の機会等を活用 した教育・啓発にも取り組んでいくべきである。

(2)政策決定プロセスへの子ども参画
個々のケースにおける意見表明が保障されるのみならず、社会的養護に関する制度・政策を決定するプロセスへの子どもの参画を保障することで、子ど もの権利が守られる環境を社会全体で作り出していくことが重要である。一例 としては、社会的養育推進計画の策定に子ども・経験者が参画することや、児 童福祉審議会への参画、その他の子ども・子育て分野の政策決定プロセスへ の参画などが考えられる。
@社会的養育推進計画への参画→ 都道府県等の策定する社会的養育推進計画は、子どもの権利擁護(意見聴取・アドボカシー)、里親等委託の推進、一時保護改革、自立支援の推進といった社会的養育関連施策を包括的に計画するものであり、自治体が立案する 政策の中でも社会的養護のもとにある子どもや経験者にとって最も関わりの深いものである。
既に計画の策定要領には、
・当事者である子ども(社会的養護経験者を含む。)の参画を得て意見を求めること
・その際には、例えば複数人の参画とし、必要に応じて第三者による支援など、適切に意見表明ができるよう留意することと定められており、各自治体において、審議会等の計画策定委員への任命、 アンケート調査、インタビューなどの多様な参画が行われている。
参画の手法→子ども・経験者の負担感も考慮する必要があり、全 国一律にルールを決めることには馴染まないが、子ども自身による決定を担保するためにも、審議会等の計画策定委員への任命を行っていない自治体においては極力任命する方向で検討するべきで。
また、国は、自治体の取組 状況を把握し、公表することを通じて、自治体における取組を推進するべき。 また、実際に政策決定プロセスに関わった子ども・経験者からは、意見を表明しても行政の側から適切にフィードバックがされないといった問題が指摘されている。行政としては、意見を聞き置くのではなく、その反映結果や、反映でき なかった場合はその理由などについて、丁寧に事後の説明を行い、納得感を 得られるよう努めるべきである。 このほか、各地域で政策決定プロセスに参画している子ども・経験者が孤立 しているため、ノウハウが蓄積されないといった問題も指摘されている。これについては、社会的養護の当事者団体の活動や、団体同士の交流活動などの 機会を捉えて、各地域の社会的養育推進計画に係る情報交換を行うなど、参 画する子ども・経験者が孤立しないための後方支援を行っていくことが考えら れる。
Aその他の参画場面→@のほか、子ども・経験者が参画する場面としては、児童福祉審議会における被措置児童等虐待の審査や、3.で後述する権利侵害の審査において、審議会委員やオブザーバーとして事案に関わることなどが考えられる。 このほか、子ども・子育て支援の分野は社会的養育に限らず、様々な個別 政策分野で自治体による計画策定・評価・見直し等のプロセスがある。そうした 隣接する分野においても、社会的養護のもとにある子どもや経験者の視点を 取り入れることは重要であり、各地域の実情に応じて参画のあり方を検討して いくべきである。
B社会的養護の当事者団体の活動の活性化→ @及びAで述べた政策決定プロセスへの子ども・経験者の参画を安定的・ 継続的なものとしていくためには、多くの子ども・経験者の声を集約し、集団と しての意見を形成することが重要である。集団としての活動が後ろ盾となることで、代表として参画する子ども・経験者が孤立せず安心感を持って意見表明の 場に臨めることにもなる。 こうした観点から、近年活発になっている当事者団体の活動の更なる活性化・安定化は極めて重要である。 令和2年度からは国としても「社会的養護出身者ネットワーク形成事業」として当事者団体の交流会に係る予算措置等の支援をはじめたところであるが、 こうした事業の継続も含め、引き続き当事者団体の活動の活性化・安定化を図 ための支援に取り組むべきである。

◆子どもの権利擁護に関するワーキングチーム
https://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/other-kodomo_554389_00015.html

次回も続きます。「3.権利擁護の枠組み・機関」からです。

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