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第22回社会保障審議会福祉部会 資料 [2019年07月28日(Sun)]
第22回社会保障審議会福祉部会 資料(令和元年7月22日)7/28
《議事》(1)地域共生社会に向けた包括的支援と多様な参加・協働の推進について
(2)社会福祉法人の事業展開等の在り方について
https://www.mhlw.go.jp/stf/newpage_05799.html
◎資料2地域共生社会推進検討会中間とりまとめ(本文)
V 包括的な支援体制の整備促進のための方策
1 対応の骨格
○ 本検討会
→社会福祉法第 106 条の 3 第 1 項に規定する市町村における 包括的な支援体制の全国的な整備を推進するための方策について、モデル事業の実施状況やモデル事業実施自治体におけるニーズ等を踏まえつつ検討を行ってきた。
○ 後述するように、これまでの検討から、Uで述べたような福祉政策の新たなアプローチを実現するための包括的な支援体制は、大きく以下の3つの支援の機能を一体的に具えることが必要と考えられ、そのような体制の整備に積極的に取り組む市町村に対して、国としても政策的な支援を行うべきである。→・ 断らない相談支援、・ 参加支援(社会とのつながりや参加の支援)、・ 地域やコミュニティにおけるケア・支え合う関係性の育成支援
○ 現在、相談機関等の支援体制に対して個別制度がそれぞれ補助する形をとっていることで、このような断らない相談支援を中心とした包括的な支援体制を市町村において構築しづらくなっている。こうした課題を解消し、包括的な支援体制を、各自治体の状況に合わせて整備することを後押しする観点から、属性や課題に基づいた既存の制度の縦割りを再整理する新たな制度枠組みの創設を検討すべきである。 なお、その際、社会保険制度と社会福祉制度の性質の違いなど、既存の社会保障制度の機能の在り方についても留意する必要がある。

2 断らない相談支援について
(1) 断らない相談支援の機能
→モデル事業における包括的な支援体制の構築は、以下の2つの体制づくりから構成。→ ・住民に身近な圏域において、住民が主体的に地域課題を把握して解決を試 みる体制づくり、・市町村圏域において、地域住民が把握した地域課題のうち複合化・複雑化 した課題に対応できる、多機関の協働による総合的な相談支援体制づくり
○ モデル事業実施自治体との協議から、これらの体制づくりには、以下の機能が必要であることが明らか。 →(ア) 多機関協働の中核を担う機能(・制度の狭間・隙間や、課題が複合化・複雑化したケースの支援調整、・個別支援から派生する新たな社会資源・仕組みの創出の推進 懐中電灯 多機関のネットワークの構築、・相談支援に関するスーパーバイズ、人材育成。 (イ) 属性にかかわらず、地域の様々な相談を受け止め、自ら対応又はつなぐ 機能(・分野横断的・複合的な相談であっても受け止める機能、・関係機関と連携しながら、課題解決に向けた対応を行い、必要に応じて適切な機関につなぐ機能)
○ 一方で、モデル事業を始めとする相談支援の実践においては、本人・世帯単 位で複合化した課題に対応する柔軟な支援の必要性に加えて→・ 本人や世帯に関わっていく中で主訴と異なる課題が明らかになるケース、・ 中長期で捉えると、本人のライフステージが変化するに従って、抱える課 題が変化したり、新たな課題が発生したりするケース などが見られ、個別課題の解決のための支援と合わせ、継続的な関わりそのものを目的とする支援の必要性が明らかとなっている。
○ 本検討会における議論においても、→・ 断らず受け止めるという入口とともに、受け止めた後、継続的に関わる支援も併せて重要であり、・ 継続的な支援を展開する際にいずれの者が中心として関わっていくか、支援体制の構築に当たって困難を感じることもある との意見があった。
○ これを踏まえると、断らない相談支援の機能としては、「(ア) 多機関協働の 中核を担う機能」、「(イ) 属性にかかわらず、地域の様々な相談を受け止め、 自ら対応又はつなぐ機能」に加え、「(ウ) 継続的な関わりを可能とする機能」 を確保することが必要と考えられる。

(2) 断らない相談支援の具体化のための体制
○ 上記(ア)から(ウ)までの機能について、市町村において具体化することを念 頭に、それを担う主体や圏域を想定して分解すると→ @ 属性にかかわらず、地域の様々な相談を受け止め、自ら対応し、又は他の支援関係者につなぐ機能 A 制度の狭間・隙間の事例、課題が複合化した事例や、生きづらさの背景が 十分明らかでない事例にも、本人・世帯に寄り添い対応する機能 B 上記を円滑に機能させるために、福祉、医療、住宅、司法、教育など、本人・世帯を取り巻く支援関係者間の調整を行い、多機関のネットワークの構築や、個別支援から派生する新たな社会資源・仕組みの創出、相談支援に関 するスーパーバイズや人材育成などを行う機能。
○ 上記@からBまでの機能を担う主体については→・ @の機能については、断らない相談支援に関わる全ての相談支援機関で行う、・ Aの機能については、多機関協働の中核を担う主体による調整の下、全ての支援関係機関が協働して行う体制を作る、・ Bの機能については、多機関協働の中核の機能が行う との整理の下で体制整備を行うべきである。
○ また、それぞれの機能が確保される圏域については、基本的には ・ @の機能については、住民に身近な圏域を中心に確保し、 ・ A及びBの機能については、市町村圏域等において確保する との方向性で検討を行うべきである。
○ 一方、本検討会では体制整備の在り方→各市町村の地理的条件や人口規模などの違いにより多様性があるのではないか、という意見や、小規模自治体においては日常生活を考えると@及びAの機能を担う関係者が、地域住民に身近な「かかりつけ」として存在していることが重要ではないかとの意見もあり、地理的・社会経済的条件等市町村がそれぞれ異なる実情にあるこ とを踏まえつつ検討を行っていく必要がある。

(3) 断らない相談支援の具体化に向けた検討事項
○ 本検討会の議論では、
断らない相談支援を担う従事者が行うべき支援に関 する基本的な姿勢・理念→・ アウトリーチを含む早期的な支援、・ 本人・世帯を包括的に受け止め支える支援、・ 本人を中心とし、本人の力を引き出す観点からの支援、・ 信頼関係を基盤とした継続的な支援、・ 地域とのつながりや関係性づくりを行う支援。
○ 加えて、断らない相談支援に関わる支援者の専門性→・ 属性にかかわらず様々な相談を受け止めるためには、相当の専門性が必要 となるのではないか という意見があった一方で、・専門性を確保するためにも、まずは、自治体の中の共通理念として「断らない」ことを掲げることが大事なのではないか、「断らない」と掲げれば、 受け止め対応するための工夫や努力、知恵を出すことにつながる との意見があった。
○ さらに、断らない相談支援と地域との関係性について→・ 本人や世帯を地域から切り離すことがないよう、相談支援を行う際も常に 地域とのつながりや関係性を考えることが必要、・ 早期対応という観点からは、日常の営みとして特段意識されていない、既 存の地域におけるつながりや支え合う関係性を含むインフォーマルな支援として、地域の力が重要であり、地域の中に見守りから気付きにつながる支援を生むことが必要 といった意見が複数あった。
○ したがって、断らない相談支援の機能の具体化に向けては、上記@からBま での機能をベースにしつつ、断らない相談支援に求められる専門性(人員配置 や資格要件等)を明らかにするとともに、入口の相談支援のみならず社会との つながりも視野に入れた制度設計とすべきである。 その際、支援員個人の力量に過度に依存せずにチームとして機能できるような仕組みとするとともに、長期的な視点に立って支援の効果を多元的にとらえる適切な評価の在り方を検討することが必要である。

3 参加支援(社会とのつながりや参加の支援)について
○ 社会的孤立など関係性の貧困が課題の複合化・複雑化の背景となっていることが多いことから、本人・世帯と地域との接点をどのように確保するかが重要、そのためには断らない相談支援と一体的かつ縦割りを克服した多様な参加支援(社会とのつながりや参加の支援)が求められている。参加支援を考えるに当たっては、本人・世帯と地域とのつながりや関係性の構築を中心に考え、場合によっては地域や参加の機会を作る主体(例えば、就労支援であれば、地域の中小企業など)への支援も行っていく必要がある。
○ 参加支援として求められる具体的な内容(支援メニュー)(本検討会)→ ・ 断らない相談支援で受け止めた課題を整理し、次なるアクションにつながるまでの期間、本人との関わりを続けながら生活支援(一時的な生活保障) を行うことが必要、・ 多様な仕事づくり・就労支援が重要(例えば、障害者だけではなく、働きたい高齢者や不安定雇用等の若者も利用できる弾力的な就労支援サー ビスや就労機会等)、・ 血縁の脆弱化を考えると、居住支援や就労支援に際して一定程度公的な身元保証の仕組みが求められている、・介護や子育て、障害者支援、就労支援、身元保証等の日常的な関わりが「かかりつけ」となれば、生活課題の深刻化を防ぐことにもなる、・孤立した状態から社会参加ができるようになるまでには多くの隔たりが存在しているため、まず社会とのつながりを築く第一歩として、本人の生きがい・やりがいになる活動ができる場の提供が必要。 また、参加支援を構築していく際の留意点→・各種制度のサービスにおいて、弾力的な運用(利用者の範囲、既存資源の活用等)を行えることが必要であり、効果的である、・現場においていかに柔軟に、本人・世帯のニーズに合わせた参加支援を行 うことができるかが重要、・地域全体でかつ公民協働で参加支援を作っていく意識の醸成(当事者意識) と仕組みの構築が求められている といった意見があった。
○ 今後、参加支援を具体化していくに当たっては、上記意見も踏まえ、地域の実践や実際の制度に照らしながら支援メニューの具体化を図りつつ、現場 において柔軟性をもって取り組むことができるような仕組みを検討すべきである。

4 地域やコミュニティにおけるケア・支え合う関係性の育成支援など地域づくりについて
(1)今後の地域づくりの在り方について

○ 住民が抱える困難は、地域における暮らしの中で生まれており、地域やコミュニティにケア・支え合う関係性があることで、断らない相談支援や参加支援 が有効に機能することにもつながる。実際に、地域の実践では、地域住民の気付きの力と一体となった相談支援等 の体制を作ることによって、地域における包摂が進んでいる例が見られる。また、参加する個々の住民の意欲や関心に基づく取組を進めることで、住民が地 域づくりの主体となっていく動きも見られる。
○ このため、地域における包括的な支援体制の構築に当たっては、断らない相 談支援や参加支援とともに、地域やコミュニティにおける多様なつながりを育むための方策(地域づくり)を検討する必要がある。しかしながら、断らない相談支援や参加支援が、政策として具体化しやすいのに対して、多様なつながりを育むための政策は立案と実施のそれぞれの段階における丁寧な対応を欠くと、十分な成果をあげることが難しく、お仕着せのものになってしまう可能性もある。あるいは、日常の営みとして特段意識されていない、地域の祭りや自治会行事などをきっかけにつながりが築かれる場合も含め、既存の地域のつながりや支え合う関係性が存在する場合、それを十分に把握しないままに、政策的に新たなつながりを生み出そうとすると、既にある住民の自発的な取組を損なうことになってしまう場合がある。
○ これを踏まえ、地域住民の主体性を中心に置き、地域のつながりの中で提供されているケア・支え合う関係性を尊重するという姿勢が不可欠である。その上で、住民同士が共に生き、暮らし続けられる地域としていくことを目指して、 地域のつながりが弱くなっている場合には行政からつなぎ直しを行うための支援を行うこと、また都市部などで地域のつながりがとりわけ弱い場合には 新たなつながりを生み出すための支援を行うといったように、地域ごとの状況に合わせて、地域の支え合いを支援するきめ細かな対応を行うべき。 ○ 同時に、地域づくりにおいては、福祉の領域を超えて、地域全体を俯瞰する視点が不可欠である。地域の暮らしを構成しているのは福祉だけではなく、本人や世帯、地域が抱える課題も直接福祉に関係するものだけではない。また、 福祉を含む地域の社会経済活動は、地域社会の持続を前提としている。 誰もが多様な経路で社会に参加することができる環境を確保する観点からは、地域の持続可能性への視点を持つとともに、まちづくり・地域産業など他の分野との連携・協働を強化することが必要と考えられる。

(2)地域住民同士のケア・支え合う関係性(福祉分野の地域づくり)
○ 福祉の観点をきっかけとする地域づくりの実践から、地域づくりを進めていく上では、世代や属性にかかわらず、以下の機能の確保が必要
→・ケア・支え合う関係性を広げつなげていく、全世代対応のコーディネート機能、・住民同士が出会うことのできる場、気にかけ合う関係性をつくるための居場所の機能。
○ コーディネート機能→@ 既存の社会資源の把握と活性化 A 新たな社会資源の開発 B 住民・社会資源・行政間のネットワークの構築(連携体制の構築、情報の共有)C 地域における顔の見える関係性の中での共感や気付きに基づく、人と人、人と社会資源のつなぎ。
○ 地域の実践については、コーディネート機能の@の役割の一部及びCの役 割は、日常的な関わりに基づいて住民が担う一方、これを支援するために行政や専門職が@からBまでの役割を担うことで、持続性の高い取組を展開している例が見られる。 このように、コーディネート機能の確保に当たっては、機能のすべてを一つの主体が担う形態だけでなく、役割の性格に応じて異なる主体が連携して担う柔軟性を確保するとともに、特に住民が役割の一部を担うのであれば行政や専門職がそれを支えるという視点が必要。
○ さらに、福祉分野において講じられてきた地域づくりの実践では、一つの属性に着目して始まった取組が、属性を超える取組へと進化していく動きが見られる。また、地域づくりの取組は、子どもから高齢者まで多様な住民が参加し得るものであり、取組によって生まれ広がるケア・支え合いの関係性は、世代・属性を問わず住民の暮らしを支える基盤となる。また、多世代の関わりが生まれることにより、幼少期の頃から地域の文化や多様な暮らしぶりに触れ、 地域への意識を育むことができるとともに、従来の地域のつながりの在り様 が、新たな文化や価値観を受け入れるように変化していくことにもつながっている。 これを踏まえ、コーディネーターの配置や居場所を始めとする多様な場づくりなど、福祉の各分野における地域づくりの支援について、全世代・全属性対応へと再構成する必要性について検討すべきである。
○ また、地域住民同士のケア・支え合う関係性を育むに当たっては、幼少期の頃から多様性を認め合う意識を持ち、学びと対話、福祉教育を通して多様な人たちとの関わりができるようになることにより、既存の地域におけるつながりの質を高め、福祉課題に対する地域の無関心、偏見や差別といった問題を軽減することができることを認識することも重要。

3)多様な担い手の参画による地域共生に資する地域活動の促進
○ 近年、他の政策領域においても、地域の持続可能性の向上や地方創生の観点から、地域やコミュニティの多様な活動に対する支援の在り方や、新たな公・ 共・私の役割分担の在り方を模索する試みが見られている。地域住民同士のケア・支え合う関係性を地域において広げていく際も、地域の企業や産業など経済分野、教育分野など他の分野と連携することで、一人ひ とりの暮らしを地域全体の視点から捉えることが可能となり、社会とのつな がりや参加に向けた一層多様な支援を展開することができる。
○ また、福祉も地域の持続を前提として成り立っていることを踏まえると、福祉の関係者が地域を構成する他の主体との連携(例えば、人手不足を抱える地 元企業や農業との連携)にも視野を広げ、地域の持続に向けた主体的な担い手 として参画することが必要となると考えられる。そのような福祉の関係者の変化が、地域の持続を支えることにつながる。
○ 地域やコミュニティの支援政策を重ね合わせることによる相乗効果を念頭に置くと、分野ごとの支援につながる政策を今後も一層強化していくとともに、福祉、地方創生、まちづくり、住宅施策、地域自治、環境保全などの領域の関係者が相互の接点を広げ、地域を構成する多様な主体が出会い、学びあう ことのできる「プラットフォーム」を構築することが必要である。また、特に若い世代にとっては、地域やコミュニティに関わる入口が多様にあることが望ましいことから、「プラットフォーム」についても、地域において単一のものであることを前提とするのではなく、多様な「プラットフォーム」 が複数存在することのできるモデルとすることが求められる。さらに、この「プラットフォーム」における気付きを契機として、複数分野の関係者が協働しながら地域づくりに向けた活動を展開するための支援方策 についても検討すべきである。

5 包括的な支援体制の整備促進の在り方
○ モデル事業においては、柔軟性や余白のある事業設計とすることで
、→・支援関係者の問題意識、自治体の規模やこれまでの取組、地域資源の状況 等に合わせ、それぞれの創意工夫の下、相談機能・窓口や多機関協働の連携 における中核機能の配置を行う。・一度整備した体制についても、振り返りや関係者間の議論を行うことで、 試行錯誤しながら改善したり軌道修正するなど、自治体の実情に合った包括的な支援体制を整備することが可能となっている。
○ 包括的な支援体制の構築→このように自治体内で分野横断的な議論を行い、試行錯誤を重ねることができるプロセスの柔軟性が重要。 新たな制度の創設を検討する場合にも、それが可能な制度設計を目指し、自治体の裁量の幅を確保できるようにすべきである。
○ また、支援対象者が市町村域を超えて居住地を転々とするなど、市町村域を超えた調整等が必要な場合や、専門的な機能について小規模市町村では個々 に確保することが難しい場合もある。このため、例えば、 ・ 基礎自治体である市町村を中心とした包括的な支援体制の構築を進める 一方、都道府県が市町村における体制づくりを支援すること、・市町村の体制から漏れてしまう相談を受け止めて、もう一度市町村につな ぎ戻していくこと、・市町村域を超える広域での調整や必要に応じた助言・人材育成等に当たること など、都道府県の役割の具体化を図っていくべきである。 加えて、支援につながる力の極端に弱い人たちや平日日中に相談窓口に来ら れない人たち等の存在も考慮し、都道府県域を超えるより広域での支援体制の 検討や、SNS など様々なツールを活用した支援への多様なアクセス手段の確保についても、引き続き取り組む必要がある。
○ このような重層的な支援体制を構築していくに当たり、本人や世帯に対する包括的な支援を実効性のあるものとするために、福祉以外の医療、住宅、司法、教育などの支援関係者においても本人や世帯に寄り添い伴走する意識を持って支援が行われることが必要。
○ 国による財政支援についても、包括的な支援体制の構築を後押しする観点から→・地域の多様なニーズに合わせて、分野・属性横断的に一体的・柔軟に活用 することができる。・煩雑な事務処理を行うことなく支援を提供できる など、一人ひとりのニーズや地域の個別性に基づいて、柔軟かつ円滑に支援が提供できるような仕組みを検討すべき。
○ その際、自治体における事業の実施の支障とならないよう留意しつつ、経費 の性格の維持など国による財政保障の在り方にも十分配慮して今後検討を進 めることが必要である。

次回は、「W 今後の検討に向けて」、資料2を終わります。

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