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第5回困難な問題を抱える女性への支援のあり方に関する検討会 [2018年12月19日(Wed)]
第5回困難な問題を抱える女性への支援のあり方に関する検討会(平成30年11月26日開催)
《主な議題》「困難な問題を抱える女性への支援のあり方について(中間的な論点の整理)」
https://www.mhlw.go.jp/content/11920000/000407358.pdf
◎資料1 今後議論する論点について(案)

2.各実施機関における役割や機能について
(1)都道府県と市区町村の役割について
<課題>

現在、婦人保護事業は市区町村の業務として位置付けられていないため、連携の困難さ等が指摘。市区における婦人相談員の設置は任意、現在、設置している市区は全体の4割強。 婦人保護施設へのつながりにくさ→具体的には一時保護所を経る仕組み、緊急性がない場合でも一時保護所への入所が必要となる点が挙げられている。 婦人保護施設は都道府県の任意設置であり、施設が一つもない県が一定存在する。 このような状況を踏まえ、婦人保護事業における都道府県・市区町村の位置付けと役割分担について検討を要する。
<主な検討対象>婦人保護事業の実施における都道府県と市区町村の位置付けや、婦人相談員の配置のあり方、市区町村が行う業務の範囲等について検討。 都道府県と市区町村の役割分担について、現在婦人相談所が担っている役割を踏まえつつ検討を行う。
<具体的な検討事項>
➢ 都道府県・市区町村の位置付けや役割に関する基本的な考え方
➢ 市区町村が行うべき業務の範囲
➢ 適切に相談できる体制(婦人相談員など)の確保・配置のあり方
➢ 保護・支援のために適切に短期や中期に入所できる体制(一時保護所、婦人保護施設、母子生活支援施設、民間シェル ターなど)の確保のあり方 等
(主な意見)

○婦人相談員の設置義務 →婦人相談員の市区町村への設置義務がポイントではないか。また、婦人相談員は幅広い知識と多様な属性・課題への対応が 求められているため、資格を明確化してそれに見合った賃金の保障が必要。婦人保護事業の位置付けを市区町村の責務とし、市区では任意設置となっている婦人相談員について設置義務に、専門職として位置付けるべき。
○ 一時保護等の婦人保護事業の窓口となる専門相談員がどの市区にも配置されることが必要であり、配置された専門相談員が孤立せず、有効な相談が行えるよう組織として相談業務を支える仕組みが必要。法整備や財政措置を国に求めていく必要がある事項としては、婦人相談員の全市区町村への必置義務化、アフターケア事業 の人員配置や対象の拡大など制度の見直し、婦人保護施設や一時保護所における職員配置基準等の見直し、高齢者、障害者、 児童、生活困窮者等の他法他施策との整理、市町村及び女性相談センター、施設の役割分担の明確化である。
○市区町村の位置付け→婦人保護施設の利用は、現在は婦人相談所からの措置となっているが、他の福祉サービスのネットワークの中に入れて、市区町村の契約ということも考えられるのではないか。婦人相談所の全体的な役割、機能では、女性支援を市区町村の中に位置付け、その上で婦人相談所が専門性を強化し、女性を支援する様々な関係機関の連携のコーディネーターとして広域的な役割を持っていくということではないか。
・婦人保護施設の利用に当たって、母子生活支援施設と同様に福祉事務所からもストレートに入所依頼ができれば上手くつながっていくのではないか。女性支援を市区町村の責務として、在宅福祉サービスのネットワークの中に位置付けるべき。これにより、その女性の課題に即して、市区町村による施設や民間シェルターでの一時保護を行うことができるのではないか。
・一方で、婦人相談所は、より困難な課題をもって精神科判定が求められる女性、夫からの激しい追及が予想されるなど危機 管理が必要な女性、夜間、休日の緊急保護のような、より専門的な支援を担い、その時々に求められる新しいニーズへの対応を先駆的に検討していくという役割分担ではないか。
・措置入所制度のために、ニーズがあってもたどり着かない制度の仕組みはとても大きな問題で、この仕組みを変えていかな ければということをものすごく感じている。 ○ 市町村は住民に近い部門、都道府県は広域的な行政サービスを担っており、自立支援については市町村のほうが様々な選択肢を持ち合わせている。そういったお互いの強みを生かした効率的な役割分担を考えたい。遠方に避難することが必要ないケースでは、例えば市が直接一時保護などの調整ができれば、わざわざ都道府県に1か所しかないような遠くの施設まで行かなくても済み、ケースの個別性に応じた支援が提供できると思う。 ○ 一方で、市町村といっても規模や地域の状況は様々で、市によっては一律に法的な位置付けを与えられてもリソースがないので困るといったところもあり、例えば複数の市町村による連携を単位として考えるなど柔軟な考え方も必要。福祉事務所に措置権限をというところは、少なくとも市も法的な位置付けを与えていただき、一時保護の権限と財源、これ については最低限押さえておきたい。
○国と地方の責務→国に実態に応じた十分な運営指針がない。支援の地域格差が大変大きい。どこにいても平等な支援が受けられる、ナショナルスタンダードがない。 ○ 女性のニーズに応じた自立支援の仕組みをつくること。そして大事なことは国及び地方公共団体の責務を明確にすること。

(2)支援の実施機関に求められる役割・機能について
<課題>
婦人保護事業の中核をなす婦人相談所の果たす役割は非常に大きく、これまでもガイドラインの策定や研修体系の検討等により、婦人相談所の業務の標準化と職員の専門性の確保を進めてきている。 しかしながら、様々な困難を複合的に抱えた女性の相談窓口として、心理的ケアを行うための専門職の配置や若年女性、障害者、高齢者等の対象属性に応じた環境整備等の状況が調査結果から明らか、必要な体制確保が不十分との指摘あり。 また、婦人相談所が行う一時保護委託について、DV被害者についてはDV防止法に一時保護委託の規定が置かれているが、 売春防止法にはそのような規定がなく、民間シェルターや民間支援団体との連携に支障が生じているとの指摘。 婦人相談員の業務は、売春防止法において、要保護女子の「発見に努め、相談に応じ、必要な指導を行い、及びこれらに付随する業務を行うものとする」と規定されるにとどまっている。 婦人相談員の業務の明確化、質の向上及び業務の標準化を図るため、これまでも相談・支援指針の策定や研修体系の検討等が行われているが、調査結果においては、若年女性への対応や婦人相談所、法的機関など関係機関との情報共有、連携強化のあり方、婦人相談員の専門性を高めるための研修の充実等が課題として挙げられている。 婦人保護施設へのつながりにくさについては多様な要因が考えられるが、入所依頼に関する制度的課題も指摘、 具体的には一時保護所を経る仕組み、緊急性がない場合でも一時保護所への入所が必要な点が挙げられている。 婦人保護施設の入所率は平均で3割以下であるが、一方で婦人保護施設を必要としている人が利用できない婦人保護施設に なっているとの指摘がある。困難な問題を抱える女性の自立支援を担う施設としての機能強化はもとより、入所措置のあり方についても検討が求められている。 また、特に同伴児童がある場合に活用されている母子生活支援施設についても、今般の検討に際し、今後の位置付けを整理しておく必要がある。
<主な検討対象> 婦人相談所、婦人相談員及び婦人保護施設の各実施機関について、それぞれ@法的な位置付けや入所措置のあり方、他機関 との連携などの制度面からの検討と、A求められる支援内容や人員配置・環境整備等の支援体制、職員のスキルアップ・専門性 の確保などの機能面からの検討の、両面からの検討を行う。併せて、今後、母子生活支援施設に求められる役割とその活用についても整理を行う。
<具体的な検討事項>
➢ 婦人相談所(一時保護所)に求められる役割・機能
➢ 一時保護、一時保護委託のあり方
➢ 一時保護所における同伴児童に対する支援のあり方
➢ 婦人保護施設への入所措置のあり方
➢ 婦人相談所(一時保護所)に必要な体制
➢ 障害者、高齢者等の支援ニーズに対応した施設設備等の環境整備
➢ 婦人相談員に求められる役割・機能
➢ 婦人相談所、婦人保護施設との情報共有や連携のあり方
➢ 婦人相談員のスキルアップや専門性確保の方策
➢ 婦人保護施設に求められる役割・機能
➢ 秘匿性と自立支援の両立
➢ 性暴力被害を受けた経験のある入所者に対する支援のあり方
➢ 婦人保護施設退所後のアフターフォローのあり方
➢ 設置運営主体や設置形態による支援実態の相違
➢ 婦人保護施設に必要な体制
➢ 障害者、高齢者等の支援ニーズに対応した施設設備等の環境整備
➢ 母子生活支援施設に求められる役割とその活用 等
(主な意見)
○婦人相談所
→全体的な役割、機能では、女性支援を市区町村の中に位置付け、その上で婦人相談所が専門性を強化し、女性を支援する様々な関係機関の連携のコーディネーターとして広域的な役割を持っていくということではないか【再掲】。婦人保護施設の利用に当たって、母子生活支援施設と同様に福祉事務所からもストレートに入所依頼ができれば上手くつ ながっていくのではないか【再掲】。措置入所制度のために、ニーズがあってもたどり着かない制度の仕組みはとても大きな問題で、この仕組みを変えていかな ければということをものすごく感じている【再掲】。せっかくよい施設があっても、婦人相談員や婦人相談所が入所のハードルを上げており、措置のあり方、入所の仕組みを見 直すべき。 ○ 児童福祉では、虐待ケースというよりは非行ケースとして扱われてしまうところもあり、特に性的搾取や性売買に関わった少女たちは、一時保護所や児童福祉施設で受け入れるのが難しいとはっきり言われてしまうこともたびたびある。その少女たちがもっと婦人保護施設を使えるようになってほしいが、婦人保護施設の入所のハードルがものすごく高く、結局なかなかそれだけの受け皿がない。婦人保護施設に、直に入れれば一番いい。制度を使わなくてもいい子もいる。まず受け入れる、それから制度をつける、そういう考え方も必要。保護を要する女性のニーズと提供される一時保護の枠組みにミスマッチが生じており、一時保護の対象枠組みを見直し、実 現するための条件整理が必要。また、市町村に向け一時保護の共通理解の熟成を図ることが必要。児童虐待では法改正により児童相談所から市町村への送致が始まり、リスクアセスメントに基づいた連携が行われるようになってきている。女性福祉においても同様に、DV等で加害者からの避難が必要なケースとそれ以外の自立支援につなげていくケースに分ける方策が必要。一時保護委託制度を抜本的に見直すべきで、出来高払いではなく、シェルターの継続的運営に必要な経費補助がなされるべ き。お金がかかる、かからないで必要な支援先が選べないということは、法の平等からあってはならない。婦人相談所の一時保護は本当に緊急保護。障害や高齢の方を受けるのは設備的に難しいので、婦人相談所がまずは相談を受けた後、専門性を持ったシェルターに一時保護委託ができたらと思う。一時保護委託の対象がDV被害者とストーカー被害者等と規定されていて、ホームレス、売防法の方は一時保護委託ができない。ここは背景に関係なく、必要な方がどこにでも行けるような仕組みは必要。
・一時保護所→プライバシーに配慮したユニバーサルな環境を整えていくことも必要。例えば民間団体等の資源がある地域によっては、民間委託による一時保護先の確保に重点をシフトしてはどうか。民間のほうが利用者のニーズに柔軟に対応できるので、こうしたニーズに対して民間が行政からの委託の受け皿となるようにさらに取り組みを進めること で、行政のスリム化と民間団体の財政的安定の両方を図ることが可能ではないか。前提として、都道府県の判断に委ねられている入所基準を含め、ハード、ソフト面にわたるナショナルスタンダードが必要。 ○ スマホを持っているだけでどれだけ追跡が可能で、追跡をされたら他の人もその人がどこにいるのかある程度考えられてしまう。その危険性というのは、やはりDVの被害女性を支援している者にとっては本当に厳しい問題であり、なかなかスマホを持たせるのは厳しい。そういう意味でも、今一時保護委託できないホームレスの人についても、民間団体や民間シェ ルターなどスマホが持てるところに委託できるような、フレキシブルな一時保護の形を考えてほしい。一時保護の要件あるいは委託の要件をどうするか。今後の議論の中でさらに詰めて、使いやすいものにするということだ と思う。現在のような形の一時保護ではなく、本当に緊急な方とそうでない方を分けるような、そういったあり方が可能か どうかも今後の検討課題だと思う。 ○ 支援のスピードを上げるためにも福祉事務所も措置権者になっていくという、そうした措置権者を変更するという部分もきちんと明確に議論していきたい。つなげていくのに時間がかかるという話があったが、特に婦人保護施設に入所する際には一時保護所を経るという仕組みが今できていて、それが本当に必要なのか。特にそういったことが必要でなければ早急につなげていくといったことについても検討していきたい。
○婦人相談員→業務は多岐にわたり専門性を有する相談業務だが、所属する都道府県、市区が婦人保護事業の一機関である婦人相談員の業務を理解しているかという点については、なかなかこの婦人保護事業のわかりにくさというところがあるのではないか。そのことが、婦人相談員の雇用の不安定な状況と重なる。一年契約で、毎年、来年も続けられるのかという不安で、不安定な雇用条件の下で仕事をしている婦人相談員がほとんどという現状は、市町村での婦人保護事業の位置付けがないということと重なっている。
・婦人相談員には権限がないということが大きいと思う。法的な後ろ盾がない状態で、確実に婦人相談員が支援を実行できる というふうにいえるものがない。婦人相談員の役割として要支援性を判断しているが、その判断への権限がないということ。 また、その判断の客観性を示す基準もない。一機関としての役割、婦人相談所、婦人保護施設と同等のものを考えて、支援者として動きやすい形にすることが、これまで出されてきた問題の解決につながるのではないか。
・支援の現場で婦人相談員が必要とする権限は、要支援と判断する事柄については一時保護するための権限、施設入所のための権限、関係機関を招集しケース会議を準備できる権限、生活保護申請を決める権限、継続して面接することを決定できる権限、広報活動ができる権限、同行支援、家庭訪問などを自分の判断で行うことができる権限、継続的に研修を受ける権限。言っていけばきりがないが、これらの検討もお願いしたい。 ○ 権限がないために、庁内や関係機関などと如何にして社会資源をつくるか、特に根拠となる法律がない場合に、相談員個人 のネットワークを駆使して動くしかない状況がある。婦人相談員が周知されていないところに個人のネットワークを作るに は、婦人相談員としてやはり経験や協同して支援をした実績がないと難しい。市には様々な嘱託職員がいるが、その中でも婦人相談員の専門性は相当高い。管理する立場としては、せっかく育った相談員が辞めていくと、また一からのスタートになってしまう。改正地方公務員法の施行に伴い、会計年度任用職員にシフトして いくことが見込まれるが、相談員の専門性をはっきりと示すことで、相談員に対する周囲の職員の理解も進むと思う。
○婦人保護施設→婦人保護施設を必要としている人が利用できない婦人保護施設になっている。婦人保護施設を利用できたらという思いがあるのに、利用する側にあまりにも寄り添えていない仕組みで、結局諦めて、生活保護を受けて一人単身でアパート暮らしの現状。 立ち直りから生活の再建、そして自立していくというプロセスを、一貫して息長く寄り添って支援をしていくということが大事。その際、上から目線でなく本人の自立の意思を大切にする、福祉でいう措置から契約への転換ということが重要。婦人保護施設は何をするところか。入所時の目的は就労自立とされているがそうではない。私たちがすべきは、たくさんの 被害を受けた、虐待を受けた女性たちに対して、きちんと心の回復支援を主軸にするべきだと考えている。
・市の立場からは、婦人保護施設は非常に縁遠く、県を通して間接的にしか関われない。相談員にとっても、入所者にコンタクトするのに県を通してでないと話ができないというような感じがあり縁遠い。売春防止法を根拠とすることの限界がある。24 時間 365 日、婦人保護施設は対応している。支援する職員が足りない。国基準では支援員が2名。自立支援という考え方ではなく、「見ていればいい」という捉え方だったと推察する。

(3)民間シェルター等の関係団体との連携について
<課題>
婦人相談所と、民間シェルターや主に若年女性の支援を行う民間支援団体との連携が不十分といった指摘があり、婦人相談所が行う一時保護委託について、DV被害者についてはDV防止法に一時保護委託の規定が置かれているが、 売春防止法にはそのような規定がなく、民間シェルターや民間支援団体との連携に支障が生じているとの指摘がある。 民間シェルターや民間支援団体については、すでに婦人保護事業の実施における重要な連携先としての役割を担っているが、 財政基盤や人的体制の脆弱さが指摘されている。
<主な検討対象> 民間シェルターや民間支援団体について、婦人保護事業の構成員としての役割と連携のあり方について検討するとともに、 こうした役割を担う場合の支援方策等について検討する。
<具体的な検討事項>
➢ 民間シェルターの役割と連携のあり方
➢ 民間支援団体の役割と連携のあり方
➢ 民間団体の役割に応じた支援方策 等
(主な意見)

○退所後の自立支援→民間シェルターに特徴的なことは、シェルターを退所した後のお付き合いが長いということ。当事者の困難はシェルター 退所後に大きくなる。どこに住むか、どういう仕事ができるのか、子どもたちがまたPTSDで苦しまないか、自分自身が また新しい職場で被害に遭わないか。様々な問題に向き合いながら、当事者は一歩一歩新しい生活を固めていくが、その本格的な自立回復支援を担っているのは、多くは民間シェルターである。様々に広がる支援格差、官民の支援格差と自治体間支援格差、専門機関の間での支援格差も大きく広がっている。そういった意味での支援格差の広がりを、どこでどう解消していくかというのは大きな問題。その格差の中で、特に民間支援団体は財政的支援が薄弱。緊急一時保護から回復支援までの長いスパンをカバーする事業委託を請けることができれば、支援の専門領域に応じた様々な財政措置を受けることができるのではないか。
・今後、高齢者、子ども、若年女性、妊娠出産するハイティーンの子ども、アジアの外国人など、シェルター機能は特化・ 専門化されていくであろう。そのときに、公的なDVセンターが相談から自立支援までを行うのは無理なことで、支援に特色を持った、スキルや経験のある支援団体に役割を渡すことが重要。本人や同伴児童への心理的ケア→母子の回復プログラム・並行プログラムのシステム化を提案したい。親子回復 プログラム→実績のある民間団体への委託事業として予算化してほしい【再掲】。
○財政的支援→民間シェルターの課題は何をさて置いてもお金の問題。お金がないので優秀なスタッフを抱え込むことができない。次世代の育成に問題がある。DV防止法世代と呼ばれている第一次民間シェルターの活動主体は、今はもう 60 代から 70 代が主力になっており、若い人材の確保が財政上の問題から大きな課題。特に専門職としての支援員を養成することがなかなか難しいところにきている。民間団体との連携について、行政ができない部分、縛りのある部分において、民間団体と連携しながら支援することが必要。 民間団体の活動費に是非とも予算をつけてほしい。一時保護所については、プライバシーに配慮したユニバーサルな環境を整えていくことも必要。例えば民間団体等の資源がある地域によっては、民間委託による一時保護先の確保に重点をシフトしてはどうか。民間のほうが利用者のニーズに柔軟に対応できるので、こうしたニーズに対して民間が行政からの委託の受け皿となるようにさらに取り組みを進めることで、行政のスリム化と民間団体の財政的安定の両方を図ることが可能ではないか。前提として、都道府県の判断に委ねられ ている入所基準を含め、ハード面、ソフト面にわたるナショナルスタンダードが必要【再掲】。
・自立支援→民間にも間口を広げて、補助や委託ができるように正式に事業化するなど、民間団体の資源の積極 的な活用と財政的支援をセットで考えていくことが必要。 民間団体は大変基盤が脆弱、それだけでなく、管理運営面のスキル不足、人材育成、こういった基盤がきちんとできていないというところがある。しかも、公的機関と民間の間の連携が不足している。
○その他→とにかく少女たちに足を運んでもらいやすくして、その団体の雰囲気や活動を知ってもらって、連絡先を伝えて、顔の見える関係性になるということをしていきたい。そうすることで、困ったときに気軽に連絡してもらえる関係性をつくることができる。性被害を受けてからの保護では遅い。そのおそれがある段階で事前の保護をきちんとするということが重要。その意味で 民間支援団体の活動はとても大事で、これを制度上きちんと位置付けることが必要。支援の流れ全体について公民の対等なパートナーシップにより進めていくこと、民が公の下請けにならないということが必要。民間の得意な分野については、委託や補助の形で民間に任せていくことが大事。財政面のみならず、組織運営や人材 育成といった面で民間の団体を育てていくということが必要。新たな支援の仕組みを作る際には、様々な民間支援団体を重要な社会資源として、対等な機能と役割をもった存在として 位置付けることが重要。少なくとも当事者が危険な場合、不安で恐怖で怯えている場合は、当事者の意思に沿い、当事者が回復支援の権利行使をする主体だという位置付けで、きちんと受け入れてほしい。県の女性センターは、民間シェルターや婦人保護施設、民間支援団体と対等な立場で連携してほしい。委託対象もきちんと国が示しているとおりに拡大して、必要な人をいつでも受け入 れてほしい。最近、特に民間シェルターと女性センターとの関係が大変指示的になり、形式的、かつ拒否的になってきている。全体の 委託件数はかなり減少傾向にあり、被害当事者にある程度の制限や条件を付けて委託を断る、あるいは保護受け入れ、入所を断るというケースが大変増えてきている。基本的なガイドラインあるいはマニュアル、スタンダードが法律に基づいて作られているが、それを守らなくても、それに則らなくても誰からも批判、指摘されないという状況が、アクセスのハードルを高くしているのではないか。

次回も資料1の続き、「3.他法他施策との関係や根拠法の見直しについて」からです。

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